הצעת חוק הסדרת פעולתם של שדלנים ("מאכרים") בכלל הרשויות הציבוריות, התשע"ד-2014

2 באפריל, 2014

הכנסת התשע-עשרה

 

יוזמים:           ח"כ שלי יחימוביץ'

                     ח"כ דוד צור

                        

 

                                                                                  

 

הצעת חוק הסדרת פעולתם של שדלנים ("מאכרים") בכלל הרשויות הציבוריות, התשע"ד-2014

 

הגדרות

1.

"טובת הנאה" – לרבות כסף, שווה כסף, מוצר או שירות;

"לקוח" – מי שמשלם לאחר, בכסף או בטובת הנאה אחרת, על מנת לנהל שדלנות מטעמו, ובלבד שאם המשלם הוא תאגיד, לא יראו אותו כלקוח של עובד התאגיד;

"עובד רשות" – מי שמועסק, באופן ישיר או עקיף, על-ידי רשות ציבורית;

"ראש רשות ציבורית" – ראש הרשות הנבחר; באין ראש רשות נבחר, המנהל הכללי; ובאין מנהל כללי – בעל התפקיד המקביל באותו גוף;

"חבר מועצה" – כהגדרתו בפקודת העיריות;

"רשות ציבורית" – אחד מאלה:

(1)    משרד ממשלתי;

(2)    מפעל או מוסד של המדינה;

(3)    רשות מקומית;

(4)    חברה ממשלתית או חברת בת ממשלתית, כהגדרתן בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, למעט חברות שקבע שר המשפטים באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת; קביעה כאמור יכול שתהיה לגבי כל פעילותה של החברה או לגבי פעילויות מסוימות;

(5)    גוף אחר שהוא גוף מבוקר כמשמעותו בסעיף 9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], ונכלל ברשימה שקבע שר המשפטים, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, ופרסמה לעיון הציבור באתר האינטרנט של משרד המשפטים; קביעה כאמור יכול שתהיה לגבי כל פעילותו של גוף כאמור או לגבי פעילויות מסוימות.

"שדלן" – מי שדרך עיסוק או בתמורה למען לקוח, נוקט בפעולות לשכנוע עובד רשות או חבר מועצה בעניינים הקשורים למילוי תפקידם, ולמעט עובד רשות, הפועל במסגרת תפקידו ובקשר לסמכויות ולתפקידים של הגוף שבעבורו הוא מועסק.

היתר שדלנות

 

2.

(א)    

לא יפעל שדלן ברשות ציבורית, אלא בהיתר מאת ראש הרשות, או מי שימונה לעניין זה מטעמו.

 

 

(ב)     

המבקש לפעול ברשות כשדלן יגיש לראש הרשות, או לממונה מטעמו, בקשה שבה מפורטים כל אלה:

 

 

 

(1)    

פרטיו האישיים, ואם המבקש פועל במסגרת תאגיד – סוג התאגיד, שמו, ומספרו;

 

 

 

(2)    

שמות הלקוחות שהוא מבקש לייצג בכנסת, באופן קבוע או באופן חד-פעמי, ותחום עיסוקם, וכן שמו ותחומי עיסוקו של כל גוף שנתן לו תשלום או טובת הנאה אחרת בקשר לעניין שלמענו השדלן מבקש לפעול ברשות הציבורית;

 

 

 

(3)    

אם המבקש חבר בגוף בוחר של מפלגה – את שם המפלגה; לעניין זה, "גוף בוחר" – גוף הבוחר מועמדים לכנסת או לכהונת ראש הממשלה או שר בממשלה, ושמספר בעלי זכות ההצבעה שבו אינו עולה על חמשת אלפים.

 

 

 

(4)    

הצהרת המבקש כי הוא מתחייב לפעול לפי הוראות חוק זה.

 

 

(ג)

חל שינוי בפרטים האמורים בסעיף קטן (ב), ימסור על כך השדלן, או המבקש לפעול כשדלן ברשות הציבורית, הודעה בכתב לראש הרשות או לממונה מטעמו, מיד לאחר השינוי.

 

 

(ד)

על אף האמור בסעיף קטן (א), הגיש אדם בקשה לפעול כשדלן ברשות ציבורית, וטרם נענתה בקשתו, רשאי ראש הרשות או הממונה מטעמו לתת לו היתר פעולה זמני, עד להחלטה בעניין, ויחולו הוראות חוק זה בשינויים המחייבים.

 

 

(ה)

מבקר המדינה יוכל להתערב בהחלטת ראש הרשות או הממונה מטעמו בדבר מתן היתר או סירוב לתיתו, כאמור בסעיף קטן (א), ואף להפוך אותה, לפי שיקול דעתו.

סייג למתן היתר

3.

לא יינתן היתר לאדם לפעול כשדלן ברשות ציבורית ולא יפעל אדם כשדלן ברשות ציבורית בהתקיים אחד מאלה:

 

 

(א)    

הוא עבד באותה רשות או כיהן בה כחבר מועצה בשנה שקדמה להגשת הבקשה;

 

 

(ב)     

הוא כיהן כחבר כנסת או כשר בשנה שקדמה להגשת הבקשה.

זיהוי השדלן

4.

(א)

בעת שהותו במשרדי הרשות הציבורית, יענוד שדלן, במקום גלוי על גופו, תג זיהוי ייחודי לשדלן שיקבל מן מהרשות, הנושא את שמו, ואם הוא פועל במסגרת תאגיד – גם את שם התאגיד.

 

 

(ב)

בכל פנייה, בכתב או בעל פה, בקשר לפעולותיו כשדלן, יציין השדלן בפני עובד הרשות או חבר המועצה, כי הוא פועל כשדלן ברשות בהיתר ומיהו הלקוח שבעבורו הוא פועל.

איסורים

5.

(א)

לא יעשה שדלן אחד מאלה:

 

 

 

(1)

יציע או יעניק לעובד הרשות או לחבר המועצה טובת הנאה במסגרת מאמציו לקדם את ענייניהם של לקוחותיו;

 

 

 

(2)

יטעה את עובד הרשות או חבר המועצה ביחס לעובדה מהותית כלשהי בקשר לעניין שלגביו פונה השדלן;

 

 

 

(3)

ינקוט פעולות לשכנוע עובד הרשות או חבר המועצה באמצעים פסולים, לרבוץ לחץ, איום, פיתוי או הבטחה לטובת הנאה;

 

 

 

(4)

יביא את עובד הרשות או חבר המועצה להתחייב כלפי השדלן או לקוחותיו כי יצביע או יפעל במסגרת תפקידו בדרך מסוימת;

 

 

(ב)

הפר שדלן הוראה מההוראות לפי חוק זה, רשאי ראש הרשות או הממונה מטעמו לשלול את ההיתר שניתן לו לפי חוק זה או לאסור את כניסתו למשרדי הרשות, והכל לתקופה שתקבע, ואם פעל השדלן במסגרת תאגיד – רשאי ראש הרשות או הממונה מטעמו לפעול כאמור כלפי שדלנים נוספים הפועלים במסגרת אותו תאגיד.

 

 

(ג)

פעל אדם כשדלן ברשות בלא היתר לפי חוק זה, רשאי ראש הרשות או הממונה מטעמו להחליט שלא ליתן לו היתר כאמור או לאסור את כניסתו למשרדי הרשות, והכל לתקופה שתקבע, ואם פעל במסגרת תאגיד – רשאי ראש הרשות או הממונה מטעמו לפעול כאמור כלפי אנשים נוספים הפועלים במסגרת אותו תאגיד.

 

 

(ד)

ראש הרשות או הממונה מטעמו לא יפעיל את סמכויותיו לפי סעיפים קטנים (ב) או (ג) אלא לאחר שנתן לשדלן או למי שפעל כשדלן בלא היתר הזדמנות לטעון את טענותיו.

 

 

(ה)

מבקר המדינה יוכל להתערב בהחלטת ראש הרשות או הממונה מטעמו כאמור בסעיפים (ב) ו-(ג), ואף להפוך אותה, לפי שיקול דעתו.

פרסום המידע

6.

הרשות הציבורית תפרסם באתר האינטרנט שלה, ובמידה ולא היה לה אתר אינטרנט, תעביר למבקר המדינה שיפרסם באתר האינטרנט של משרדו –

את שמות השדלנים שקיבלו היתר לפעול בכנסת לפי סעיף 3, לרבות בעלי היתר זמני לפי סעיף 2 (ד), ואת כל הפרטים שמסרו לפי אותו סעיף; לא היה לרשות אתר אינטרנט – תעביר את המידע למבקר המדינה, שיפרסם את המידע באתר האינטרנט של משרדו.

 

 

(א)

את שמות השדלנים שקיבלו היתר לפעול ברשות לפי חוק זה, ובכלל זה בעלי היתר זמני כאמור בסעיף 2(ד);

 

 

(ב)

את פרטי הלקוחות כאמור בסעיף 2(ב)(2);

 

 

(ג)

לעניין שדלן כאמור בסעיף קטן (א) הפועל במסגרת תאגיד – גם את פרטי התאגיד;

 

 

(ד)

לעניין שדלן כאמור בפסקה (1) שהוא חבר בגוף בוחר – גם את שם המפלגה כאמור בסעיף 2(ב)(3).

ביצוע ותקנות

7.

שר המשפטים ממונה על ביצוע פרק זה והוא רשאי, באישור ועדת חוק וחוקה ומשפט, להתקין תקנות בכל הנוגע לביצועו וכן רשאי, באידור הועדה, לתת הוראות נוספות לעניין פעילותם של שדלנים ברשויות ציבוריות.

 

 

דברי הסבר

הצעת חוק זו נועדה להסדיר תופעה פסולה שהשתרשה בגופים ורשויות ציבוריים (כגון משרדי ממשלה, רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות וכו'): פעילותם של שדלנים מסחריים, או 'מאכרים'.

ביום 2 באפריל 2008 הוסדרה בחוק (חוק הכנסת, (תיקון מס' 25), התשס"ח-2008, שיזמו חברי הכנסת שלי יחימוביץ' וגדעון סער) התנהלותם של שדלנים בכנסת, אך לא נקבעו כללים לגבי פעילותם של אלה אל מול רשויות המדינה האחרות.

נוכחותם של 'מאכרים' במשרדי גופים ורשויות ציבוריים הפכה זה לא מכבר לעובדה שרירה וקיימת. ה'מאכרים' מכירים היטב את המנגנון הבירוקרטי ונהנים לרוב מקשרים אישיים עם פקידים ונבחרי ציבור, ותמורת תשלום דואגים לענייניהם של לקוחותיהם. תופעה זו יוצרת מצב פסול, בו בעלי ממון נהנים מטיפול מועדף על-ידי רשויות המדינה – הודות לכישוריהם וקשריהם של ה'מאכרים'. תופעה זו לא מוגבלת לרשויות מקומיות אלא מתרחשת גם במשרדי הממשלה ובקרב פקידים ורגולטורים בכירים, הנפגשים עם שדלנים או 'לוביסטים' בעניינים הנוגעים לסמכותם ולתפקידם בשירות הציבור.

כמו כן, עבודתם של ה'מאכרים' מהווה כר נרחב לשחיתויות ולמעשי פלילים אפשריים, בשל האינטרס הכלכלי של הלקוחות וקרבתם של ה'מאכרים' לפקידי הציבור.

בהכרעת הדין בעניין מדינת ישראל נ' צ'רני ואחרים, ת"פ 10291-01-12, במשפטם של 12 נאשמים ובהם ראש הממשלה לשעבר אהוד אולמרט, כתב השופט דוד רוזן: "שימוש בגורמים מתווכם למיניהם – 'מאכרים' בשפת העם – לקידום אינטרסים שונים מול רשויות השלטון הינה תופעה נפוצה בשירות הציבורי של ישראל. ה'מאכר' הינו מי שביכולתו להסדיר ו'להחליק' עניינים ותהליכים בירוקרטיים במשרדים של גופים ציבוריים ואצל קובעי מדיניות ומקבלי החלטות. מדובר בנתיב מהיר ונוח, שאינו פתוח לפני אזרחים תמימים, אזרחים 'מן השורה', שצועדים בדרך המלך. ה'מאכר' משתמש ב'קשריו' האישיים עם גורמים במערכת הציבורית. הנעזרים בשירותיהם של ה'מאכרים' הינם אזרחים המבקשים לקדם את ענייניהם הפרטיים, כמו גם גופים עסקיים ופוליטיים המבקשים לקדם אינטרסים כלכליים. מדובר בתופעה פסולה, מושחתת ומשחיתה. בעלי ממון שבכוחם לשכור שירותיו של 'מאכר' נהנים מערוץ 'מיוחד' לטיפול בענייניהם הפרטיים. מצב דברים השוחק אמון האזרח בשירות הציבורי ובמוסדות השלטון, מצב דברים שיש בו כדי לגרום להשחתת נורמות ההתנגדות של עובדי ציבור." (ההדגשות במקור).

עוד כתב השופט: "ראוי למחוקק לתחום את גבולות המותר והאסור גם בפעילות השתדלנות הלגיטימית. נראה כי בקוים כלליים ראוי להסדיר נושא השתדלנות הלגיטימית, בדומה לחוק הכנסת (תיקון מס' 25), התשנ"ח-2008, כדלהלן:

א.     אדם יוכל לפעול כשדלן אך לאחר קבלת היתר מועדה משרדית שתוקם בכל גוף ציבורי. שמות השדלנים שקיבלו היתר יפורסמו בפרסום רשמי הפתוח לציבור.

ב.      הועדה המשרדית תקבע התנאים שעל המבקש לפעול כשדלן למלא בעת הגשת בקשתו.

ג.       המידע שיועבר על-ידי השדלן לגורם הציבורי, כמו גם הלקוח שלטובתו פועל השדלן, יפורסמו בפרסום רשמי הפתוח לציבור [ראה הצעת חוק הכנסת (תיקון – חובת פרסום מידע הנמסר בידי שדלן), התשע"ג-2013].

ד.      בעת שהותו של השדלן במשרד הציבורי, יענוד תג זיהוי ייחודי שיקבל מהועדה.

ה.      בכל פנייה, בכתב או בעל-פה, בקשר לפעולותיו כשדלן, יציין השדלן בפני הגורם הציבורי כי הוא פועל כשדלן, בהיתר, ומי הלקוח שבעבורו הוא פועל.

ו.        על השדלן יחולו כללי פעילות ואיסורים שייקבעו בחוק, כמו גם תוצאות הפרת האיסורים."

לאור האמור, מוצע לקבוע בחוק כי 'מאכרים' הפועלים בגופים ורשויות ציבוריים, בדומה לשדלנים בכנסת, יחוייבו בקבלת אישור מראש רשות או מידי הממונה מטעמו. פרטיהם של ה'מאכרים', וכן זהות לקוחותיהם יפורסמו לעיון הציבור, והם יחוייבו להזדהות כשדלנים מסחריים בכל פנייה או התקשרות שלהם עם עובדי ונבחרי ציבור.