ח"כ שלי יחימוביץ' שגרה למשרד האוצר הנמקות להתנגדותה לתזכיר חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע

30 בנובמבר, 2017

יו"ר הועדה לביקורת המדינה, ח"כ שלי יחימוביץ', שיגרה לאוצר, למנהל הכנסות המדינה ולמשרד האנרגיה התנגדות מקדמית לתזכיר חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע, התשע"ח-2017.

 

להלן נוסח המכתב המלא:

 

לכבוד:                                                                                                                           

עו"ד אסי מסינג                                    טליה דולן-גדיש

היועץ המשפטי, משרד האוצר               היועצת המשפטית למנהל הכנסות המדינה

 

 

הנדון: תזכיר חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע (תיקון מס'), התשע"ח-2017 – התנגדות להוספת פרק ה'1 לחוק

 

אדוני וגבירתי,
 

אבקש לנמק התנגדותי לסעיף 5 לחוק המוצע, שעניינו הוספת פרק ה'1, בדבר תמריץ לעידוד חיפושי גז טבעי.

 

עמדתי היא כי נכון למחוק את הפרק מתזכיר החוק המוצע, או, לכל הפחות, לתקנו כך שיבטיח תחולה מצומצמת ומוגבלת מפורשות על מאגרי גז קטנים.

 

הוראות הפרק החדש מבקשות לאפשר ליזם שבבעלותו מיזם ובו גז טבעי בכמות של עד 50 מיליארד מטרים מעוקבים ( BMC50), לנכות מרווחיו ומהכנסותיו את הסכומים ששילם בעבור חיפוש גז ונפט במיזם אחר שבבעלותו, ואשר נמצא כי איננו עתיד להפיק גז ונפט ('מיזם ריק').

 

תוספת כזאת לחוק, אם תוכנס, תחולל שינוי משמעותי באופן חישוב רווחי הנפט ומקדם ההיטל כפי שכבר נוסחו בחוק למיסוי רווחי נפט, התשע"א – 2011, בין היתר באמצעות ההגדרות "מיזם נפט" ו"שדה נפט" – המשפיעים בתורם על הגדרות "תשלומים שוטפים" ו-"תשלומים מצטברים". הדברים הובהרו היטב בדברי ההסבר להגדרות 'זכות נפט', 'מיזם נפט', ו'זכות נפט של מיזם נפט'  בהצעת חוק מיסוי רווחי נפט, התשע"א – 2011 (הצ"ח הממשלה 571, 23.2.2011):

 

" היטל רווחי הנפט המוצע בהצעת החוק, שונה במהותו ובאופן חישובו ממס רווח מסוג מס חברות ומס הכנסה, מכיוון שמטרתו גביית נתח מהרנטה הכלכלית הנובעת מכל מאגר בפני עצמו. לכן, בחישוב רווחי הנפט ומקדם ההיטל, לא יהיה ניתן להסיט הכנסות או הוצאות מפעילויות אחרות ואליהן, ובכלל זה פעילויות אחרות בתחום הנפט, כגון פיתוח מאגרים אחרים, הוצאות חיפוש ברישיונות אחרים וכדומה."

 

לא בכדי בחר המחוקק להגדיר "מיזם נפט" כ"מיזם לצורך הפקת נפט במסגרת זכות נפט אחת בלבד." זהו עקרון יסודי בדיני המיסים החלים על רווחים מאוצרות טבע, עקרון 'גידור המאגר' (Ringfencing), לפיו רואים בכל מיזם חיפוש גז ונפט יחידה מיסויית נפרדת, מתוך מטרה למנוע שחיקה של ההיטל באמצעות העמסה של הוצאות חיפושים כושלים על ההכנסות ממיזמים מוצלחים.

 

ברור אפוא כי ההטבה המוצעת במסגרת פרק ה'1 החדש עומדת בסתירה להגיון המיסויי שעמד מלכתחילה בבסיס החוק למיסוי רווחי נפט, ועלולה להביא לפגיעה בהכנסות המדינה ממיסים.

 

לראיה, ההתייחסות הכללית והעמומה בדברי ההסבר לתזכיר החוק באשר להשפעתו על תקציב המדינה: "תוספת הכנסות המוערכת במאות מיליוני שקלים חדשים לשנה, שממנה יגרעו עשרות מיליוני שקלים חדשים בשל ההטבה." הערכה כללית זו מעלה חשש שמא ההטבה המוצעת הינה בלתי מבוקרת, מבחינת כמות, עיתוי ושכיחות השימוש בה, כך שהשלכותיה הכלכליות נותרות בלתי ברורות בעליל.

 

באותו הקשר, עולה חשש שמא ההטבה החדשה תיצור תמריץ בלתי מבוקר לביצוע חיפושי גז הרפתקניים שלא לצורך. בימינו חיפושי גז ונפט אינם עוד בגדר הימור פרוע; כיוון שמדובר בפרויקט כלכלי הנושא עלויות ניכרות, קודמים לו ניתוחי רגישות מורכבים, סימולציות ותחשיבים שונים, שמטרתם לאמוד את כדאיות החיפוש. ואולם, קבלת פרק ה'1 החדש בנוסחו המוצע, עלולה לעודד יזמים לבצע חיפושים שלא היו מבצעים בתנאים כלכליים רגילים, היות וכעת מוצעת להם מעין רשת ביטחון פיננסית בדמות קיזוז הפסדי הקידוח הכושל. כל זאת, תוך יצירת נזקים סביבתיים בלתי הפיכים שיווצרו כתוצאה מאותם קידוחים.

 

לבסוף, אם יקודם פרק ה'1 החדש בכל זאת, יש לוודא כי הסדק שייפער בעקרונות המיסוי הקיימים לא ינוצל לרעה על ידי מי שההטבה לא נועדה לשרתם. כוונתי כאן לבעלי מונופול הגז תמר ולוויתן,  אשר עלולים להעלות טענות שונות בדבר אפליה כנגדם, אולי כבר בקרוב, כחלק מהליכי החקיקה של החוק המוצע בכנסת.  לכן יש לוודא שהנוסח יהיה בהיר ומדויק, וכי יכתב מפורשות כי אין החוק חל על בעלי מונופול הגז תמר ולוויתן. אלה, כידוע, כבר זכו לשורת הטבות מופלגות במסגרת הסכם הגז עם חח"י, במתווה הגז, ועוד.

 

לסיכום, בעוד יתר סעיפי החוק המוצע מבטאים שינויים מבורכים – גם אם מאוחרים מדי – אשר יעמיקו את גביית המיסים והתמלוגים מהפקת משאבי טבע, הרי שהוספת פרק ה'1 לחוק, בנוסחו הנוכחי, עלולה להשיג את ההיפך הגמור ממטרת החוק כפי שהיא מנוסחת בדברי ההסבר, ובפרט בהחלטת הממשלה 1465 מיום 22 במאי 2016: "סגירת פרצות מס וקידום הליכי גביה [...] בתחום דיני המס והתמלוגים."

 

 

                                                        בברכה,

                                                                          ח"כ שלי יחימוביץ'

                                                             יו"ר הוועדה לענייני ביקורת המדינה

 

העתק:

שר האוצר, משה כחלון

שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים, ח"כ יובל שטייניץ

מנכ"ל משרד האוצר, שי באב"ד

לקריאת המכתב המלא לחצו כאן